„Mehr ist besser“ scheint heute bisweilen das Prinzip bei der Regulierung von Kreditinstituten. Ein Irrweg. Unstrittig ist, dass in Folge der globalen Finanzkrise in den Jahren 2007/2008 die Bankenregulierung enger geschnürt werden musste, vor allem höhere Kapitalanforderungen waren ein zielführendes Instrument. Aber mittlerweile sind seit Ausbruch der Finanzkrise mehr als 16 Jahre vergangen. Zu einem Nachlassen der Regulierungsintensität hat das nicht geführt. Vielmehr hat man den Eindruck, dass Gesetzgeber, Regulierer und Aufseher fast ungehemmt an immer neuen Regulierungsauflagen für Banken feilen. Und leider hat man angesichts der erreichten Komplexität auch den Eindruck, dass dabei der Wald vor lauter einzelnen Bäumen, die man regulatorisch gepflanzt hat, zunehmend aus dem Blick geraten ist.
Wichtig wäre, einmal innezuhalten und die Wirkung der getroffenen Regulierungsmaßnahmen einer ergebnisoffenen Prüfung zu unterziehen – jede für sich genommen und im Zusammenspiel miteinander. Was ergibt Sinn und was nicht? Schwierig wird es unter anderem dann, wenn Regulierungen sich gegenseitig in der Wirkung behindern. Oder wenn wichtige politische Ziele durch Regulierung quasi konterkariert werden, erst recht, wenn beide von den gleichen politischen Akteuren beschlossen werden. So ist zum Beispiel ein herausgehobenes Ziel der Bundesregierung, die Bautätigkeit zu beleben und vor allem mehr bezahlbaren Wohnraum zu schaffen. Zugleich werden Banken, die das zwangsläufig wesentlich finanzieren müssen, mit immer neuen Kapitalanforderungen überzogen, die Kredite verknappen und verteuern.
Beispiel: Die neuen Eigenkapitalregelungen durch Basel III sehen nur eine befristete Erleichterung bei der Eigenkapitalunterlegung für sehr risikoarme Wohnimmobilienfinanzierungen mit Beleihungsausläufen bis 55 % vor. Dies muss anhand extrem scharfer Kriterien nachgewiesen werden. Warum also nur befristet? Noch ein Beispiel: Die seit dem 1. Februar 2023 einzuhaltenden Makroprudenziellen Kapitalpuffer für Wohnimmobilienfinanzierungen. Spätestens zum Zeitpunkt der verpflichtenden Einhaltung der Puffer waren auch die letzten Argumente der Aufsicht zur Begründung der Puffer hinfällig: Die Immobilienpreise stiegen nicht mehr und das Kreditvolumen wuchs nicht mehr. Die Puffer sind weiterhin da. Und es wird bereits an der Verankerung neuer Instrumente gewerkelt: der Debt-to-Income Ratio (DTI) und der Debt-Service-to-Income Ratio (DSTI) – nicht zuletzt deshalb, weil Deutschland international eines der wenigen Länder ist, die diese Instrumente noch nicht im Instrumentenkasten hat. Die Frage, ob der Verzicht darauf vielleicht sachlich gerechtfertigt sein könnte, wird gar nicht ernsthaft gestellt.
Aber auch jenseits der Bankenregulierung gibt es spürbar kreditverknappende Maßnahmen. Unverständlich sind etwa Meinungsäußerungen von führenden EZB-Vertretern, die einer massiven Erhöhung der Mindestreservepflicht von bis zu 10 % das Wort reden. Dass die Höhe der Mindestreserve ein wichtiges geldpolitisches Instrument ist, ist unbestritten. Aber kreditbeschränkend wirkt es eben auch – genau deshalb wird es ja geldpolitisch eingesetzt. Wenn Banken zusätzlich zu allen anderen Beschränkungen 10 % ihres Einlagevolumens – gegenüber heute 1 % – nicht mehr für Kreditvergabe verwenden könnten, sondern bei der Zentralbank parken müssten, wäre das fatal.
Und dann ist da noch das Großthema „Sustainable Finance“, an dessen grundsätzlicher Sinnhaftigkeit niemand zweifelt, das aber leider mit mittlerweile tausenden von Seiten an Regulierung dabei ist, sich selbst ein Bein zu stellen. Auch ein Beispiel dafür, dass Quantität an Regulierung nicht gleichzusetzen ist mit Qualität. Es ist nicht nur der schiere Umfang der Regulierung, der behindert, es sind auch die erreichte Komplexität, die Überlappung zahlreicher Regulierungsmaßnahmen – und der offenkundige Widerspruch zwischen transformatorischen Zielen und klassischer Bankenregulierung. Ein solches Beispiel ist das Risikogewicht für gewerbliche Development-Kredite in Höhe von 150 % in der europäischen Umsetzung von Basel III. Dieses Risikogewicht entspricht nicht nur dem Risikogewicht eines ausgefallenen Kredits, was an sich angesichts der Besicherung schon abwegig ist. Es steht überdies auch in krassem Gegensatz zum politischen Ziel der Sanierung des europäischen Gebäudebestands im Rahmen der „EU-Renovation Wave“. Wie, wenn nicht mit der Finanzierung von Developments, soll dieses Ziel erreicht werden?
Wie gesagt: Der Blick auf den Wald droht angesichts vieler Bäume zunehmend verloren zu gehen. Statt ständig weitere Regulierungsmaßnahmen zu verkünden, sollten Gesetzgeber, Regulierer und Aufseher mit dem Überprüfung von und Verzicht auf Regulierungsmaßnahmen entscheidende Impulse setzen. Denn mehr ist hier nicht besser, sondern hemmend.
Jüngste Statements von BaFin-Präsident Mark Branson gehen erfreulicherweise in diese Richtung. Er sprach davon, dass es viel gutgemeinte Regulierung gibt, die das Ziel verfehlt und uns teilweise in eine Sackgasse gebracht hat und dass die Komplexität der Regulierung an ihre Grenzen stößt. Dem ist wenig hinzuzufügen.