De-Globalisierung, Geopolitik und volkswirtschaftliche Resilienz
Seit der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/09 ist eine De-Globalisierung messbar, die sich politisch in einer hohen Dynamik protektionistischer Interventionen manifestiert. Spätestens mit dem russischen Angriff auf die Ukraine sind geopolitische Risiken virulent und die Sicherung grenzüberschreitender Wertschöpfungsketten steht ganz oben auf der wirtschaftspolitischen und unternehmerischen Agenda. Die strategische Resilienz verändert insbesondere den Blick auf die energieintensiven Branchen. Denn gerade hier geht es bei einer Verlagerung ins Ausland nicht allein um das Kernprodukt, sondern ebenso um die Nebenprodukte entlang der Wertschöpfungskette.
Das ist kein Argument gegen den volkswirtschaftlichen Strukturwandel, es spricht aber gegen die Vorstellung, solche Industrien seien per se alt und deshalb gänzlich obsolet. Folgende Beispiele zeigen die Kollateraleffekte: Wer künftig vollständig auf Primärstahlproduktion (über Direktreduktionsanlagen) verzichtet, der wird die Dekarbonisierung bestimmter Materialien wie Zunder ebenfalls auslagern müssen. Wer auf die Herstellung von Ammoniak verzichtet, dem fehlen wichtige nachgelagerte Produkte wie Dünger (Lebensmittelversorgung), Harnstoff (AdBlue) und Salpeter (wichtiger Bestandteil vieler Sprengstoffe und für die Herstellung von Munition).
Die Beispiele verdeutlichen, dass der industriepolitische Ansatz der Klimapolitik mit großen Risiken verbunden ist, wenn man die Kuppelprodukte übersieht, die aber an anderer Stelle und aus anderen Gründen unverzichtbar sind. Hinzu kommt, dass die geopolitischen Herausforderungen durch die veränderte US-Position in der transatlantischen Sicherheitsarchitektur und die militärische Bedrohung durch Russland die Verteidigungsfähigkeit des Landes zu einer ökonomischen Herausforderung gemacht haben, was die heimische Grundstoffproduktion neu bewerten lässt.
Mit der neuen Dominanz der Verteidigungswirtschaft aus gesamtstaatlicher Perspektive verbindet sich die Forderung nach nationaler Souveränität in den hierfür relevanten Produktionsbereichen. Die Transformation zur Klimaneutralität muss diese Bedingungen berücksichtigen, wenn keine Zielkonflikte verursacht und die klimapolitischen Ambitionen hochgehalten werden sollen. Das Resilienzargument fragt nach den kritischen Produkten, für die Verfügbarkeitsanalysen zu erstellen und daraus bei gegebener Technologie Mindestmengen inländischer Produktion abzuleiten sind.
Strukturwandel per Termin für die Klimaneutralität
Unabhängig davon ist der Umbau der Industrie zur Klimaneutralität 2045/2050 – ein Strukturwandel per Termin – originär mit systematischen Problemen behaftet. Grundsätzlich erfolgt die Steuerung über den CO2-Preis, der sich in Europa seit 2005 aus dem ETS 1 für Industrie und Energieversorger, seit 2012 für den innereuropäischen Luftverkehr und seit 2024 für den Seeverkehr ergibt. Das einzelne Unternehmen soll gemäß seiner Grenzkosten der Emissionsreduktion die Anpassung an den CO2-Preis vornehmen. In den meisten Branchen kann die inkrementelle Preisanpassung die gewünschten Anreize setzen. Allerdings ist die Anpassung der Unternehmen nicht nur vom CO2-Preis abhängig, sondern ebenso von den regulatorischen Bedingungen (Genehmigungsverfahren, Zertifizierung, Nutzbarkeit technologischer Optionen …), den infrastrukturellen Voraussetzungen und den erwartbaren (nationalen wie globalen) Marktbedingungen.
Erschwert wird die unternehmerische Entscheidung besonders dort, wo Anpassungen mit Sprunginvestitionen und nicht schrittweise mit graduellen Veränderungen verbunden sind. Das gilt in der Glasindustrie beim Wechsel von der gasbasierten zur strombasierten Glasschmelzwanne, das gilt in der chemischen Industrie und in der Stahlindustrie für den Umstieg auf die Wasserstoff-Basierung. Wenn die Unternehmen im internationalen Wettbewerb stehen und bei offenen Grenzen vielfältige Optionen in anderen Volkswirtschaften haben, sind die Freiheitsgrade der nationalen Klimapolitik beschränkt, wenn man den Rückgang an Emissionen im eigenen Land nicht durch Verlagerung von Unternehmen und Carbon Leakage erkaufen will.
Die Option eines Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) kann die Importkonkurrenz für die betroffenen Grundstoffproduzenten verringern, verteuert allerdings deren (Vor-)Produkte für ihre europäischen Kunden. Zudem schafft CBAM in seiner aktuellen Ausgestaltung für exportierende Unternehmen kein Level Playing Field und hat aufgrund branchenspezifischer Bedingungen unterschiedliche Wirksamkeit. Der Erfolg dieses Instruments wird davon abhängen, ob und wie viele andere Länder den Anreiz verspüren, eine eigene CO2-Bepreisung einzuführen oder anzupassen, um diese Einnahmen nicht an der EU-Grenze zu verlieren.
Skalierungsversagen des Marktes
Besonders die Marktgegebenheiten für neue Technologien, deren Anwendung umfassend stattfinden soll, begründen grundsätzlich einen industriepolitischen Handlungsbedarf. So bestehen bei homogenen Produkten (Commodities) große Potenziale der Kostendegression, die aber aus der Entwicklungsphase in die Marktexpansion infolge positiver externer Effekte für die einzelnen Unternehmen kleiner ausfallen als ihrem volkswirtschaftlichen Wirkungsbeitrag entspricht. Das kann Subventionen begründen, die sowohl auf die Marktexpansion als auch auf die Kosten zielen.
Ein Beispiel hierfür ist die Produktion von Batterien für PKW. Diese wurden lange als Commodities bewertet, für die es keine nationale Produktion benötige. Diese Sicht hat sich mit Blick auf Resilienz verändert und zu umfangreichen Standortsubventionen in der EU geführt. Angesichts der schwachen Entwicklung der Elektromobilität sind bisher viele Projekte auf der Strecke geblieben; wer den Absatz batterieelektrisch angetriebener Fahrzeuge in Gang bringen will, der muss für Ladesäulenvorlauf und günstigen Strom sorgen.
Die Skalierung fundamental anderer Produktionsweisen für die Dekarbonisierung, die auf einem homogenen Produkt basieren (Wasserstoff), aber in den jeweiligen Produktionsbereichen die erwähnten Sprunginvestitionen– wie in der Stahlproduktion – voraussetzen, erbringt der Markt nicht allein. Die Investitionskosten rechnen sich im Standortwettbewerb lange nicht. Deshalb sind angebotsseitige (Klimaschutzverträge) und nachfrageseitige (Leitmärkte) Interventionen begründbar. Denn die Umstellung der Produktion auf veränderte relative Preise wirkt nur dann, wenn die Erwartung trägt, dass die Nachfrage mitzieht, so dass beispielsweise grüner Stahl wettbewerbsfähig hergestellt werden kann.
Progressive Zeitverknappung
Der Strukturwandel per Termin steht unter dem Druck progressiver Zeitverknappung. Dadurch drohen Strukturbrüche, wenn die Unternehmen nicht ausreichend anpassungsfähig sind und die Entwicklung neuer Unternehmen diese Lücke nicht schließen kann. Strukturbrüche entwerten bestehende Kapitalbestände, insbesondere Wissen und Netzwerke. Das droht, weil zwischen den heute bereits notwendigen unternehmerischen Entscheidungen und der Erreichung zum Beispiel der staatlichen Ausbauziele für die Erneuerbaren Energien und damit eines international annähernd wettbewerbsfähigen Strompreises eine beachtliche zeitliche Differenz liegt.
Zentral ist das Gelingen der Energiewende, die auf einer politischen Systementscheidung zugunsten der Erneuerbaren Energien beruht. Damit diese die Grundlastanforderung erfüllen können, muss der Ausbau des Übertragungsnetzes und der Speicherkapazitäten zügig sowie flächendeckend erfolgen. Die hohen Redispatch-Kosten, die zur Netzstabilisierung derzeit erforderlich sind, können dadurch bei dynamischen und regionalen Preissignalen nachhaltig gesenkt werden.
Die Infrastrukturkosten sollten allerdings nicht nur von den Energienachfragern während des Ausbaus getragen werden, sondern ebenso von der nächsten Generation. Das spricht dafür, die Finanzierung der Kosten für das Übertragungsnetz und die Speicher über ein Amortisationskonto auf der Zeitachse zu strecken. Die anfänglichen Defizite aus gedeckelten Netzentgelten und den Ausbaukosten werden durch künftige Strompreise oberhalb der Gestehungskosten refinanziert. All das zahlt auf eine zukunftsfähige und resiliente Industrie am deutschen Standort ein, die aufzugeben nur befürworten kann, wer die geopolitischen Bedingungen ignoriert. Politik muss dem durch eine Ordnungspolitik für die Transformation Rechnung tragen.
„Die Zukunft der Industrie“ erschienen. Das vollständige Journal können Sie sich hier kostenlos herunterladen: