I. Mangelndes Verständnis des Umweltrechts
Geschäftsführer verfügen regelmäßig nicht über ausreichende Kenntnisse im Umweltrecht. Zudem ist das Empfinden dafür, dass die Generalverantwortung für die Erfüllung aller Pflichten des Unternehmens bei der Geschäftsleitung liegt, nicht sehr ausgeprägt (s. Lederspray-Urteil des BGH vom 06.07.1990 – 2 StR 549/89, NJW 1990, 2560). Geschäftsführer empfinden dagegen eine starke Verantwortung für den wirtschaftlichen Erfolg ihres Unternehmens. Von den Gesellschaftern des Unternehmens werden sie nämlich vorrangig daran gemessen. Dass wirtschaftlicher Erfolg aber auch in einem soliden Vollzug des Umweltrechts begründet ist, wird manchem Geschäftsführer erst bewusst, wenn die Behörde beschränkend eingreift und möglicherweise sogar den weiteren Anlagenbetrieb untersagt. Im Umweltrecht gilt im Prinzip dasselbe wie auf anderen Gebieten: Vorbeugen ist wesentlich günstiger als nachzuarbeiten und zu reparieren! Selbstverständlich gibt es auch Geschäftsführer, die ein hohes Verständnis für diese Thematik besitzen und die ihre Unternehmen entsprechend gut aufgestellt haben. Aber das Gegenteil begegnet einem in einer langen anwaltlichen Tätigkeit mit anhaltender Regelmäßigkeit.
Ein Kennzeichen für die innere Haltung zeigen etwa Sätze aus dem Munde von Geschäftsführern wie dem folgenden:
„Für die Abfallentsorgung ist bei mir der Abfallbeauftragte zuständig.“
Dieser Satz wird im Brustton der Überzeugung abgegeben, ist also nicht ironisch gemeint. Wie falsch er ist, soll im Weiteren aufgezeigt werden.
Engagierte Mitarbeiter
Trotzdem funktioniert die vorstehend beschriebene Haltung in der Praxis oft über Jahrzehnte, weil verantwortungsbewusste Mitarbeiter (ich verwende durchgehend das generische Maskulinum) dafür sorgen, dass es zu keinen Verstößen und damit zu Konflikten im Umweltrecht kommt. Aus dem Gesichtspunkt der Compliance ist ein solcher Zustand aber unerwünscht.
Belastungen durch strafrechtliche Ermittlungsverfahren
Wer als Geschäftsführer schon einmal ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren erlebt hat, wird die Dinge anders beurteilen. Im Strafrecht wird die schmerzliche Erfahrung gemacht, dass dies – etwa im Unterschied zur Produkthaftung – keine Angelegenheit des Unternehmens ist, sondern die betreffende Person persönlich angeht, die im Fokus staatsanwaltschaftlicher Ermittlungen steht. Man kann es auch so sagen: Das Strafrecht bedroht die persönliche Freiheit und das persönliche Portemonnaie der Personen, gegen die ermittelt, gegen die möglicherweise Anklage erhoben wird und die am Ende verurteilt werden können.
Zur Wahrheit gehört auch, dass die Verurteilungsquote im Umweltstrafrecht gering ist, weil es sich bei diesen Taten um typische berufsbegleitende Delikte handelt. So besteht zu jeder Zeit der Ermittlungen die Möglichkeit, das Verfahren einzustellen, wobei eine Einstellung nach § 153 StPO wegen geringer Schuld oder nach § 153a StPO wegen geringer Schuld gegen Zahlung eines Geldbetrages möglich sind. Da die betreffenden Personen, gegen die im Unternehmen ermittelt wird, zumeist nicht vorbestraft sind, kommt es hier zumeist nicht zu einer strafrechtlichen Verurteilung. Dies kann den einzelnen Geschäftsführer, der betroffen ist, aber nicht beruhigen, da er nicht weiß, ob er nicht möglicherweise zu der kleinen Ausnahmegruppe der am Ende Verurteilten gehören wird. Das eigentliche Übel der strafrechtlichen Ermittlungen liegt nicht im Ergebnis des Verfahrens, sondern im Verfahren selbst. Dieses belastet die Personen erheblich, vor allem des Nachts holt die Betroffenen die Befürchtung ein, man wacht auf und schläft nur schlecht wieder ein. Allein schon das laufende strafrechtliche Ermittlungsverfahren senkt die Lebensqualität deutlich.
II. Rechtliche Verantwortlichkeit der Geschäftsleitung
Die Geschäftsleitung eines Unternehmens ist das Organ, durch das die juristische Person überhaupt handlungsfähig wird. Nach § 35 Abs. 1 GmbHG vertritt der Geschäftsführer die Gesellschaft gerichtlich und außergerichtlich. Die GmbH ist eine juristische Person, die wie einzelne natürliche Personen nahezu alle zivilrechtlichen Verträge schließen kann (mit Ausnahme der Eheschließung und Errichtung von Testamenten) und die im öffentlichen Recht Genehmigungen erhalten und Adressat von behördlichen Anordnungen sein kann. Dabei verleiht die Geschäftsleitung der juristischen Person überhaupt erst Handlungsfähigkeit, d. h. der Vertragsschluss vollzieht sich auf Seiten der GmbH durch eine entsprechende Willenserklärung des Geschäftsführers, die er in seiner Funktion als Geschäftsführer für die GmbH abgibt, und im öffentlichen Recht durch entsprechende Antragstellung bei den zuständigen Genehmigungsbehörden.
III. Möglichkeit der Delegation von Pflichten
Dabei war schon immer anerkannt, dass die Geschäftsleitung die Aufgaben, die in ihrer Zuständigkeit liegen, nicht höchstpersönlich erfüllen muss. Das wäre im Falle großer GmbHs mit mehreren 1000 Mitarbeitern eine völlig unmöglich zu erfüllende Forderung. Die Geschäftsleitung darf sich helfen lassen, kann also Pflichten auf nachgeordnete Mitarbeiter delegieren. Die Rechtsprechung hat in vielen Entscheidungen, bei denen es sich häufig um Produkthaftungsfälle gehandelt hat, die Grundsätze ordnungsgemäßer Pflichtendelegation herausgearbeitet. Dazu gehört eine – möglichst deckungsgleiche – Delegation von Aufgabe, Kompetenz und Verantwortung. Die bloße Verteilung von Aufgaben stellt also keine ordnungsgemäße Pflichtendelegation dar. Wenn etwa einem Mitarbeiter die Aufgabe übertragen wird, für die Durchsetzung des betrieblichen Arbeitsschutzes zu sorgen, dann braucht dieser Mitarbeiter ein paar Kompetenzen, um der Aufgabe verantwortungsvoll gerecht werden zu können. Wenn Mitarbeiter die Regeln des Arbeitsschutzes missachten, muss er sie entsprechend anweisen dürfen und ihnen gegebenenfalls bestimmte Arbeiten untersagen können. Denn ohne solche Mindestkompetenzen kann die Aufgabe des betrieblichen Arbeitsschutzes nicht wirksam erfüllt werden.
IV. Verbleibende Restpflichten im Fall der Pflichtendelegation
Durch die Delegation von Pflichten auf nachgeordnete Mitarbeiter wird der Geschäftsführer seine Verantwortung aber nicht los. Denn bei jeder Delegation verbleiben Restpflichten beim Delegierenden, namentlich die
- Auswahlpflicht
- Anweisungspflicht.
- Überwachungspflicht.
1. Auswahlpflicht
Die Auswahlpflicht bedeutet, dass eine Pflicht nur auf eine solche Person delegiert werden darf, die kraft ihrer Ausbildung und ihres Wissensstandes der Lage ist, die Pflicht zu erfüllen. Die Problematik besteht darin, dass der Gesetzgeber die Qualifikationsanforderungen an die meisten Mitarbeiter nicht regelt. Regelungen dazu gibt es nur für Betriebsärzte, die Medizin studiert haben müssen, sowie für die Umweltbeauftragten, für die sich Regelungen in der 5. BImSchV und in der Abfallbeauftragtenverordnung finden. Für alle übrigen Mitarbeiter gibt es solche gesetzlichen Qualifikationsanforderungen dagegen nicht. Es obliegt dann der Eigenverantwortung der Geschäftsleitung, die Kriterien selbst zu ermitteln. Je nach dem Grad der Gefährdung, die von der Nichterfüllung der entsprechenden Pflicht ausgeht, sind die Ausbildungsanforderungen höher anzusetzen. Wer etwa Leiter der Konstruktionsabteilung einer Maschinenfabrik werden soll, wird wohl ein entsprechendes ingenieurtechnisches Studium erfolgreich absolviert haben müssen.
Hinzu kommt, dass für bestimmte Tätigkeiten besondere Erlaubnisse erforderlich sind. Die Geschäftsleitung hat bei der Übertragung solcher Aufgaben darauf zu achten, dass der betreffende Mitarbeiter über die Erlaubnisse verfügt. Niemand darf auf Kurierfahrt geschickt werden, dem die Fahrerlaubnis entzogen wurde. Niemand darf Schweißarbeiten durchführen oder sich als Kranführer betätigen, der nicht über entsprechende erforderliche Erlaubnisscheine verfügt.
2. Anweisungspflicht
Die Anweisungspflicht bedeutet, dass die Geschäftsleitung den betreffenden Mitarbeiter zunächst mit den Regelungen vertraut machen muss, die im jeweiligen Unternehmen gelten. Da es in Deutschland kein Unternehmensorganisationsgesetz gibt, können sich die Unternehmen intern so organisieren, wie es den Vorstellungen der Gesellschafter und des Geschäftsführers entspricht. Das bewirkt, dass die internen Abläufe in den einzelnen Unternehmen zum Teil sehr unterschiedlich sind. So gibt es Unternehmen, die streng hierarchisch strukturiert sind, wie es vor allem bei den früheren Staatsunternehmen Post und Bahn anzutreffen ist. Auf der anderen Seite gibt es Unternehmen, die nur über wenige Hierarchiestufen verfügen (sog. lean organisation). Unabhängig von der Struktur des Unternehmers wird es am Ende daran gemessen, ob die jeweilige Struktur in der Lage ist, alle gesetzlichen Verpflichtungen zu erfüllen.
Die Anweisungspflicht wird auch häufig als Schulungspflicht bezeichnet. Die Bedeutung der Schulung von Mitarbeitern kann nicht deutlich genug herausgestellt werden. Schulungsbedarfs gibt es nicht nur wegen sich ständig verändernder Regelungen so auch im Umweltrecht, sondern auch wegen Veränderungen und Anpassungen des jeweils hergestellten Produktportfolios. Produkte unterliegen einem permanenten Wandel, was für jedermann im Bereich der Elektronik und der Fahrzeugkonstruktion zu beobachten ist. All das muss im Unternehmen geschult werden, denn kein Geschäftsführer darf annehmen, dass seine Mitarbeiter sich etwa in der Freizeit mit Bundes- oder Landesgesetzblättern befassen, um selbst festzustellen, welche gesetzlichen Anforderungen sich möglicherweise verändert haben könnten.
3. Überwachungspflicht
In einer Fülle an Entscheidungen verlangt die Rechtsprechung, dass selbst langjährig zuverlässig arbeitende Mitarbeiter zumindest gelegentlich stichprobenartig überprüft werden. In der Überprüfung manifestiert sich kein Misstrauen des Geschäftsführers gegenüber seinen Mitarbeitern, sondern der Geschäftsführer kommt einer gesetzlichen Verpflichtung nach. Dabei unterliegen Positionen, die für die Sicherheit der Anlagen oder Produkte bedeutsam sind, einer strengeren Überwachung als Positionen, denen eine solche Bedeutung nicht zukommt. Sichergestellt wird das zumeist in einem speziellen Auditplan, der dafür sorgt, dass jeder Mitarbeiter in bestimmten zeitlichen Abständen routinemäßig überprüft wird. Aus diesen Überprüfungen ergeben sich regelmäßig Anforderungen an die Veränderung der Unternehmensorganisation, die die Geschäftsleitung dann umzusetzen hat.
V. Ausgewählte Beispiele aus dem Umweltrecht
Die Verantwortung der Geschäftsführung spielt an vielen Stellen des Umweltrechts eine wichtige Rolle, was an einigen Beispielen aufgezeigt wird. Dabei ist in Rechnung zu stellen, dass die Grenze der Strafbarkeit im Umweltrecht schnell überschritten wird. Wer etwa Abwasser fortleitet, dessen Schadstofffracht die in der Einleiterlaubnis geregelten Grenzen überschreitet, macht sich automatisch strafbar gemäß § 324 StGB. Und wer seine immissionsschutzrechtlich genehmigte Anlage wesentlich ändert, die Änderung aber nur anzeigt, ist strafbar nach § 327 Abs. 2 Nr. 1 StGB, weil er dann die immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlage ohne die erforderliche Genehmigung (Änderungsgenehmigung) betreibt.
Die Juristen verweisen hier auf die sog. Verwaltungsakzessorietät des Umweltstrafrechts. Das Strafrecht nimmt im Umweltrecht engen Bezug auf das Umweltverwaltungsrecht, was im Wortlaut der Strafvorschriften auch an vielen Stellen zum Ausdruck kommt. So wird die Strafvorschrift des § 327 Abs. 1 StGB eingeleitet mit den Worten:
„Wer ohne die erforderliche Genehmigung … eine Anlage betreibt“.
Bei der Bodenverunreinigung nach § 324 Abs. 1 StGB heißt es:
„Wer unter Verletzung verwaltungsrechtlicher Pflichten Stoffe in den Boden einbringt, …“.
1. Immissionsschutzrecht
Im Bereich des Immissionsschutzrechts muss sich die Geschäftsleitung mit der Frage befassen, ob im Unternehmen alle erforderlichen Genehmigungen vorhanden sind. Immer wieder gibt es die Situation, dass lediglich eine Baugenehmigung vorliegt, obwohl das Vorhaben bereits der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht unterliegt. Im Fall von Kapazitätserweiterungen muss immer auch die Frage geklärt werden, ob möglicherweise Mengenschwellen, die im Anhang der 4. BImSchV, wo die immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen genannt werden, erreicht oder überschritten werden. In diesem Fall bedarf die Änderung der Anlage einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung.
Wenn das Unternehmen über eine immissionsrechtliche Genehmigung verfügt, dann sollte sich die Geschäftsleitung auch mit dem Inhalt der Genehmigung näher auseinandersetzen, denn häufig enthalten sie die unterschiedlichsten Begrenzungen, in Einzelfällen sogar der verkaufsfähigen Produkte. In diesem Fall ist darauf zu achten, dass die gesamte Jahresproduktion des Unternehmens die dort geregelten Grenzen nicht überschreitet. Ist absehbar, dass aufgrund der guten wirtschaftlichen Entwicklung die genannten Grenzen wohl überschritten werden, ist rechtzeitig für eine entsprechend geänderte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zu sorgen, also eine Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG zu beantragen. Die Erweiterung der Produktion darf dann erst erfolgen, wenn die Genehmigung erteilt ist.
Gerade die Änderung immissionsschutzrechtlich genehmigter Anlagen stellt im Alltag eine oft nicht ausreichend berücksichtigte Thematik dar. Jede Änderung von Lage, Betrieb oder Beschaffenheit einer Anlage ist der Behörde nach § 15 BImSchG zumindest vorher anzuzeigen. Sobald es sich um eine wesentliche Änderung handelt, bedarf die Genehmigung nach § 16 BImSchG der vorherigen Durchführung eines Änderungsgenehmigungsverfahren. Und sollte die Anlage der Störfallverordnung (12. BImSchV) unterfallen, bedarf die störfallrelevante Änderung der genehmigungsbedürftigen Anlage eines Verfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 16a BImSchG. Ein Geschäftsführer sollte also den Unterschied zwischen einer nur anzeigepflichtigen einfachen Änderung der Anlage und einer genehmigungspflichtigen wesentlichen Änderung der Anlage kennen. Die wesentliche Änderung ist dadurch gekennzeichnet, dass sie auch negative Auswirkungen auf die Schutzgüter des § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG haben kann. Wesentlich ist in diesem Zusammenhang, dass die mit der Änderung auch verbundenen Vorteile nicht mit den verbundenen Nachteilen saldiert werden. Wird etwa eine neue Filteranlage eingebaut, die die Luftemissionen auf die Hälfte absenkt, entsteht bei der Gelegenheit aber erstmals ein stark kontaminierter Abfall in Form eines Filterkuchens, handelt es sich um eine wesentliche Änderung. Es ist darauf zu achten, dass auf keinen Fall eine wesentliche Änderung nach einer bloßen Anzeige durchgeführt wird, selbst dann nicht, wenn die Genehmigungsbehörde dem zustimmen sollte. Die Verantwortung für den genehmigungskonformen Betrieb der Anlage liegt nicht bei der Behörde, sondern beim Anlagenbetreiber, also der jeweiligen GmbH, die durch den Geschäftsführer vertreten wird. Es ist also die originäre Verantwortung des Geschäftsführers darauf zu achten, dass die eigenen Anlagen nicht wesentlich geändert, die Änderung aber nur angezeigt wird. Auch ist sicherzustellen, dass unwesentliche Änderungen nicht ohne die vorherige Anzeige nach § 15 BImSchG erfolgen.
Die beschriebenen Konflikte lassen sich nur durch eine effektive Unternehmensorganisation verhindern. Diese setzt entsprechend qualifizierte Kräfte ebenso voraus wie ein ausreichendes Verständnis der Geschäftsleitung für die hier nur kursorisch beschriebenen Zusammenhänge. Verstöße in diesem Bereich können für das Unternehmen existenzielle Bedrohungen heraufbeschwören, gegebenenfalls sogar verbunden mit persönlichen Konsequenzen in Form strafrechtlicher Ermittlungen und Verurteilungen.
2. Wasserrecht
In nahezu jedem Unternehmen fallen im Rahmen der Produktion Abwässer an. Diese sind entsprechend den Regularien des Wasserrechts zu entsorgen. Im Fall der Indirekteinleitung in die gemeindliche Kanalisation müssen die Begrenzungen der kommunalen Abwassersatzung beachtet werden. Im Fall der Direkteinleitung in ein Gewässer, bedarf das Vorhaben einer wasserrechtlichen Einleiterlaubnis. Diese enthält sowohl mengenmäßige Begrenzungen als auch Begrenzungen verschiedener Abwasserinhaltsstoffe, die vor allem in den Anhängen der Abwasserverordnung bereichsspezifisch vorgeschrieben sind.
Im Alltag des Unternehmens ist dann darauf zu achten, dass auch entsprechende organisatorische Anforderungen dafür getroffen werden, die dafür sorgen, dass die Einleitgrenzwerte nicht überschritten werden. Denn die Überschreitung der Werte führt nicht nur zur Strafbarkeit der verantwortlichen Personen und damit immer auch der Geschäftsleitung, sondern gegebenenfalls auch zu weiteren Konsequenzen wie der Anordnung beschränkender Maßnahmen der Gewässerschutzbehörde nach § 100 WHG oder einer Erhöhung der zu zahlenden Abwasserabgabe (sog. Verschmutzerzuschläge nach § 4 Abs. 4 Abwasserabgabengesetz). Dies alles belastet automatisch auch den wirtschaftlichen Erfolg des Unternehmens und sollte im Fokus der Geschäftsleitung stehen.
3. Beobachtung der Entwicklung im Umfeld des Unternehmensstandortes
Wichtig für die Sicherung des Unternehmensstandortes ist es auch, dass der Geschäftsführer dafür sorgt, dass Planungsabsichten der Standortgemeinde unter Beobachtung gehalten werden und man frühzeitig Kenntnis über eventuell gestellte Bauanträge im Umfeld des Unternehmensstandortes erhält. Die Gefahr des Heranrückens von Wohngebäuden an das Unternehmen ist nicht zu unterschätzen. Im Immissionsschutzrecht führt die Errichtung neuer Gebäude in verkürztem Abstand zur Grenze des Unternehmens zu neuen Immissionsorten. Alle Immissionen, die vom Unternehmen ausgehen, werden zukünftig an dem neuen Ort bewertet und gegebenenfalls gemessen. Dies betrifft nicht nur die Immission von Schadstoffen, sondern etwa auch Lärmimmissionen.
Eine Veranlassung dazu bietet auch das Störfallrecht und hier insbesondere die aus Art. 13 Seveso-III-Richtlinie folgende Anforderung nach der langfristigen Einhaltung angemessener Sicherheitsabstände zwischen Störfall-Betriebsbereichen auf der einen Seite und bestimmten schutzbedürftigen Nutzungen wie Wohnnutzungen, Freizeitgebieten, wichtigen Verkehrswegen auf der anderen Seite. An dieser Stelle hat gerade die sog. Mücksch- Rechtsprechung (EuGH, Urteil vom 15.09.2011 – C-53/10, BeckRS 2011, 81363; BVerwG, Urteil vom 20.12.2012 – 4 C 11.11, BeckRS 2013, 47820) die Möglichkeiten von Unternehmen, solche Entwicklungen im Umfeld des eigenen Standortes abzuwehren, deutlich gestärkt.
Die Geschäftsleitung kann nicht davon ausgehen, dass dem Bau- und dem Planungsamt der Standortgemeinde bekannt ist, mit welchen gefährlichen Stoffen das eigene Unternehmen umgeht. Solche Kenntnisse sind oft nur bei der Mittelinstanz, die die immissionsschutzrechtliche Genehmigung erteilt (Bezirksregierung, Regierungspräsidium, Generaldirektionen in Rheinland-Pfalz usw.), vorhanden, nicht aber bei den kommunalen Behörden. Es sollte daher für einen Informationsaustausch gesorgt werden, indem man etwa den Planungsdezernenten oder die Mitarbeiter der örtlichen Planung kontaktiert und sie darüber informiert, was am Unternehmensstandortes geschieht und mit welchen Stoffen dort umgegangen wird. Sollte die Gemeinde dennoch in unmittelbarer Nachbarschaft zum Unternehmensstandort ein Wohngebiet planen, ist im Planaufstellungsverfahren Stellung zu nehmen. Und sollte auch das keinen Erfolg bringen, ist innerhalb eines Jahres nach Erlass des Bebauungsplanes, der als örtliche Satzung verkündet wird, Normenkontrolle gegen den Bebauungsplan zu erheben. Nach der Rechtsprechung sind solche Planungen im Regelfall fehlerhaft, weil zwischen der industriellen Nutzung eines Störfall-Betriebes und der Wohnnutzung der Trennungsgrundsatz des § 50 BImSchG zu beachten ist. Wer diese Möglichkeiten nicht ergreift, gefährdet mitunter den Fortbestand des eigenen Unternehmens und verhindert im Regelfall zumindest jegliche Erweiterung der Produktion.